Por Israel Fernando de Carvalho Bayma* – Ao longo de décadas acompanhando a evolução das telecomunicações brasileiras — como engenheiro eletricista/eletrônico e especialista em regulação de telecomunicações e advogado atuante no setor — aprendi que os grandes problemas das telecomunicações mudam de natureza com o tempo.

Durante muitos anos, o desafio brasileiro foi a universalização dos antigos telefones públicos (TUPs). Depois, com a expansão da Internet, o foco passou a ser levar infraestrutura às regiões isoladas do país — desafio que ainda permanece, sobretudo na Amazônia. Hoje, porém, o problema se reconfigurou. A cobertura avançou. O 4G se interiorizou. O 5G começou a se expandir. A fibra óptica cresceu. Mas milhões de brasileiros continuam excluídos digitalmente porque não conseguem pagar pelo acesso.

Milhões de brasileiros vivem hoje em áreas cobertas por sinal de Internet, possuem telefone celular e aparecem estatisticamente como conectados, mas continuam efetivamente excluídos porque simplesmente não conseguem pagar pelo acesso contínuo aos dados móveis.

O Brasil, que historicamente conviveu com pobreza econômica, começa agora a enfrentar uma nova forma de exclusão: a pobreza digital.

A própria evolução recente da Inteligência Artificial generativa evidencia como a desigualdade digital tende a produzir novas formas de exclusão econômica e social. Dados da TIC Domicílios 2025 apontam que aproximadamente 50 milhões de brasileiros já utilizaram ferramentas de IA generativa.

Entretanto, enquanto 69% dos usuários da classe A declararam utilizar essas tecnologias, o percentual cai para apenas 16% entre as classes D e E. A desigualdade digital deixa de afetar apenas o acesso à informação e passa a comprometer a inserção do povo pobre no novo ecossistema digital baseado em inteligência artificial, produtividade e serviços conectados.

Vê-se, então, que o  problema não está mais apenas na inexistência de rede. Do ponto de vista técnico, essa mudança é extremamente relevante. Durante muitos anos, a engenharia de telecomunicações trabalhou prioritariamente para expandir cobertura, capacidade e infraestrutura física. Hoje, porém, a principal barreira deixou de ser tecnológica.

A exclusão passou a ocorrer exatamente no momento econômico do acesso. A Internet passou a integrar o próprio ecossistema contemporâneo de cidadania, serviços públicos digitais, educação, trabalho e inclusão econômica. Bolsa Família, Caixa Tem, Gov.br, Meu INSS, autenticações bancárias, matrícula escolar, marcação de consultas médicas, procura de emprego e praticamente toda a relação entre o cidadão e o Estado dependem hoje de conectividade mínima contínua.

Sem Internet, o cidadão moderno perde parte relevante de sua capacidade de acesso ao próprio Estado.

Maranhão: laboratório da exclusão digital brasileira

Foi observando essa transformação silenciosa que passei a estudar mais profundamente os impactos sociais da exclusão digital em um estado do Nordeste, com indicadores sociais muito baixos, o Maranhão.

Os dados de 2025 revelam um cenário emblemático. Segundo informações oficiais do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, o Maranhão possuía, em novembro de 2025, aproximadamente 1.151.162 famílias beneficiárias do Bolsa Família distribuídas pelos 217 municípios do estado, com repasses superiores a R$ 811 milhões mensais e benefício médio em torno de R$ 705 por família. São Luís liderava o número de beneficiários, com cerca de 117,9 mil famílias atendidas, seguida por Imperatriz, Timon, São José de Ribamar e Chapadinha.

O universo social vinculado ao Cadastro Único no estado alcança proporções gigantescas. As estimativas técnicas utilizadas nos estudos apontam potencial de alcance social próximo de 4,8 milhões de pessoas direta ou indiretamente vinculadas a programas sociais federais.

Os números revelam algo ainda mais profundo.

O Maranhão talvez represente hoje uma das expressões mais visíveis das desigualdades presentes no ecossistema digital brasileiro. De um lado, o avanço gradual da infraestrutura de telecomunicações. De outro, pobreza estrutural, forte dependência de telefonia pré-paga e enormes dificuldades econômicas de acesso contínuo à Internet.

Embora os estudos tenham sido inicialmente desenvolvidos a partir da realidade maranhense, os números revelam um problema estrutural nacional. O Cadastro Único já reúne dezenas de milhões de brasileiros em situação de vulnerabilidade econômica.

Grande parte dessa população depende exclusivamente de telefonia móvel pré-paga para acessar serviços públicos, aplicativos bancários, programas sociais e ferramentas básicas de comunicação.

Em muitas regiões do país, especialmente Norte e Nordeste, a exclusão digital deixou de decorrer apenas da ausência de infraestrutura e passou a resultar diretamente da incapacidade econômica de acesso contínuo aos dados móveis.

Na Amazônia, o problema assume dimensão ainda mais complexa, envolvendo simultaneamente ausência de infraestrutura, baixa renda, dispersão geográfica e elevados custos operacionais de conectividade.

Os próprios estudos sobre conectividade social realizados para o Brasil trabalham com um universo potencial próximo de 90 milhões de pessoas economicamente vulneráveis que poderiam ser alcançadas por políticas públicas de acesso digital subsidiado, utilizando como referência dados do CadÚnico, Bolsa Família, BPC e demais programas sociais federais.

Do ponto de vista regulatório e econômico, o cenário brasileiro talvez seja singular. O país já possui cobertura móvel em grande parte do território, operadoras consolidadas, recursos vinculados ao ecossistema regulatório e econômico do 5G (leilão) e fundos setoriais, Cadastro Único estruturado e capacidade tecnológica para implementar programas de conectividade social em larga escala. O desafio deixou de ser técnico. Tornou-se essencialmente político, econômico e regulatório.

Os levantamentos realizados para o Maranhão identificaram graves déficits de conectividade em regiões como a Baixada Maranhense, o Leste Maranhense e parte do Centro-Oeste do estado. Também chamou atenção o perfil social das famílias potencialmente beneficiadas: aproximadamente 83,5% possuem liderança feminina.

Essa realidade obriga uma mudança completa de perspectiva. O debate sobre inclusão digital no Brasil precisa mudar de eixo. O país continua discutindo apenas antenas, fibra óptica e cobertura territorial, quando a verdadeira exclusão digital brasileira passou a ser econômica.

Assim como o Brasil criou a tarifa social de energia elétrica para garantir acesso mínimo à eletricidade às populações de baixa renda, precisará inevitavelmente criar também uma política pública de acesso social à Internet.

O cidadão pobre muitas vezes possui celular, mora em área coberta por sinal e tecnicamente integra os índices de conectividade. Na prática, porém, utiliza poucos ou nenhum megabyte por dia, interrompe constantemente o acesso e depende integralmente de créditos móveis para manter comunicação mínima com o Estado, bancos, escolas e serviços públicos.

Os dados mais recentes da pesquisa TIC Domicílios 2025, do CGI.br/NIC.br, ajudam a dimensionar a gravidade do problema. Segundo o levantamento, cerca de 64 milhões de brasileiros tiveram o pacote de dados móveis interrompido ao menos uma vez nos últimos três meses. O problema atinge principalmente usuários de planos pré-pagos, justamente a modalidade predominante entre as famílias de menor renda. Em muitos casos, os usuários passam a depender apenas de aplicativos patrocinados pelas operadoras ou ficam completamente sem acesso aos serviços digitais que utilizam normalmente.

E é exatamente nesse ponto que o debate deixa de ser apenas tecnológico. É nesse contexto que ganha importância a discussão sobre Internet subsidiada ou patrocinada ou zero-rating ou outro nome que tiver.

A nova fronteira da universalização digital

Os estudos desenvolvidos para o Maranhão propõem justamente a utilização parcial dos recursos vinculados à EACE — Entidade Administradora da Conectividade de Escolas — criada no contexto das obrigações assumidas pelas operadoras vencedoras do leilão do 5G. A EACE administra bilhões de reais destinados originalmente à expansão da conectividade das escolas públicas brasileiras, especialmente em regiões de baixa infraestrutura digital.

O problema é que parte relevante desses recursos avança lentamente, enfrenta dificuldades operacionais, burocráticas e de implementação prática, enquanto milhões de brasileiros continuam sem condições econômicas mínimas para acessar a própria Internet já disponível em suas regiões.

A proposta estudada para o Maranhão parte de uma premissa relativamente simples: ampliar o alcance social da política pública originalmente concebida para conectividade escolar, permitindo que parcela desses recursos também possa financiar franquias mínimas subsidiadas de acesso móvel para famílias vinculadas ao Cadastro Único e ao Bolsa Família.

Na prática, isso exigiria atualização legislativa e regulatória do modelo atualmente vigente, permitindo que os recursos vinculados ao ecossistema do 5G possam atender não apenas escolas públicas, mas também políticas públicas de inclusão digital social para populações vulneráveis.

O modelo utilizaria o próprio ecossistema já existente de infraestrutura móvel, operadoras, redes públicas e instrumentos regulatórios combinado com coordenação da Telebras, supervisão regulatória da Anatel e utilização de mecanismos públicos de contratação social de dados móveis.

Evidentemente, isso exigiria salvaguardas regulatórias importantes. O objetivo não seria criar privilégios comerciais entre plataformas ou aplicações privadas específicas, mas garantir acesso básico a serviços públicos digitais essenciais, preservando os princípios da neutralidade de rede previstos no Marco Civil da Internet. O foco estaria na cidadania digital mínima — acesso a serviços públicos, autenticações governamentais, comunicação básica e plataformas sociais essenciais ao exercício contemporâneo da cidadania.

A proposta prevê utilização de chips sociais, franquias subsidiadas e mecanismos de acesso patrocinado exclusivamente pelo Estado para aplicativos e serviços públicos essenciais. O objetivo não é oferecer Internet ilimitada, mas garantir cidadania digital mínima para populações vulneráveis.

A utilização de recursos da EACE para políticas mais amplas de inclusão digital social não representaria ruptura inédita no modelo regulatório brasileiro de telecomunicações. Ao contrário: a própria história da universalização das telecomunicações no Brasil demonstra que obrigações regulatórias podem ser adaptadas e redirecionadas conforme a evolução tecnológica e as necessidades sociais do país.

Foi exatamente isso que ocorreu em 2008 com o Programa Banda Larga nas Escolas (PBLE). Naquele momento, o governo federal alterou o Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU) da telefonia fixa e substituiu parte das antigas obrigações de instalação de Postos de Serviços Telefônicos (PSTs) — herança do modelo dos antigos telefones públicos — pela obrigação de implantação de infraestrutura de banda larga e conexão gratuita das escolas públicas urbanas brasileiras. Em outras palavras: o país trocou metas regulatórias associadas ao velho modelo da telefonia fixa por investimentos em infraestrutura digital e backhaul de Internet para escolas. A mudança foi formalizada por meio do Decreto n.º 6.424/2008 e dos aditivos firmados entre Anatel e as concessionárias do STFC.

O mesmo ocorreu no setor elétrico brasileiro com o programa Luz para Todos. Utilizando recursos da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), o Estado brasileiro estruturou um amplo modelo de subsídios públicos para viabilizar a expansão da infraestrutura elétrica às populações rurais, isoladas e de baixa renda, inclusive com cobertura de parcela extremamente elevada dos custos de implantação pelas distribuidoras de energia. Em muitos casos, os investimentos foram realizados praticamente a fundo perdido, justamente porque o poder público reconheceu que determinados serviços essenciais não podem ser condicionados exclusivamente à lógica econômica tradicional de retorno financeiro imediato.

A lógica regulatória foi clara: universalização exige subsídio público quando o mercado, sozinho, não consegue atender economicamente determinadas populações. O mesmo princípio pode agora ser aplicado à inclusão digital das famílias pobres brasileiras.

O mesmo racional regulatório pode agora ser aplicado à nova realidade da exclusão digital econômica. A EACE foi criada justamente a partir das obrigações assumidas pelas operadoras vencedoras do leilão do 5G para financiar conectividade escolar, administrando recursos estimados em aproximadamente R$ 3,1 bilhões.  Contudo, parte importante desses recursos ainda enfrenta lentidão operacional e desafios de implementação prática, enquanto milhões de brasileiros continuam sem capacidade econômica mínima para acessar a Internet já disponível em suas regiões.

Nesse contexto, torna-se jurídica e regulatoriamente possível discutir ajustes legislativos e regulatórios que ampliem o alcance social dessas políticas públicas, permitindo que parcela dos recursos originalmente vinculados à conectividade escolar também possa financiar programas de conectividade social voltados às famílias do Cadastro Único e do Bolsa Família. Não se trata de desvio de finalidade, mas de atualização do conceito contemporâneo de universalização digital.

Internet também é infraestrutura essencial

Assim, vê-se que a analogia mais adequada talvez seja a própria Tarifa Social de Energia Elétrica (TSEE). Trata-se de um subsídio público consolidado há décadas no Brasil, destinado a garantir acesso mínimo a um serviço essencial como a energia elétrica para famílias de baixa renda. A lógica é exatamente a mesma que hoje começa a se impor no debate sobre inclusão digital: assegurar um patamar mínimo de acesso a um serviço indispensável ao exercício da cidadania contemporânea.

A Tarifa Social de Energia estabelece descontos que podem alcançar gratuidade integral para consumo de até 80 kWh mensais às famílias vulneráveis. Em 2024, o custo anual do programa ultrapassou R$ 6,4 bilhões, alcançando aproximadamente 17,4 milhões de famílias brasileiras. As projeções regulatórias indicam que os subsídios energéticos administrados pela Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) poderão superar R$ 46 bilhões em 2025.

A experiência da Tarifa Social demonstra que o Estado brasileiro já reconheceu, há muito tempo, que determinados serviços essenciais não podem ficar submetidos exclusivamente à lógica de mercado quando se trata de populações vulneráveis. A eletricidade deixou de ser considerada um serviço comum. Tornou-se infraestrutura mínima de dignidade social.

O mesmo fenômeno começa agora a ocorrer dentro do ecossistema digital contemporâneo.

Da mesma forma que o Estado brasileiro estruturou políticas públicas para garantir acesso mínimo à energia elétrica (Lei n.º 15.235/2025), será cada vez mais inevitável discutir uma política pública nacional de acesso social à Internet. No século XXI, conectividade passou a ser tão essencial quanto eletricidade, água tratada e saneamento básico.

Com dados da Aneel, Ministério de Minas e Energia e projeções regulatórias do setor elétrico.

O dado talvez mais relevante é que o país já naturalizou economicamente a ideia de que determinados serviços essenciais exigem subsídios públicos permanentes para garantir inclusão social. O debate sobre conectividade social caminha exatamente na mesma direção.

A experiência da Tarifa Social de Energia Elétrica demonstra que a política de subsídio direto para serviços essenciais já é madura, consolidada e socialmente aceita no Brasil. O modelo estabelece um piso mínimo de consumo indispensável à dignidade humana e garante que o custo desse consumo seja suportável — ou mesmo integralmente subsidiado — para as famílias mais vulneráveis.

O princípio é simples: determinados serviços deixaram de ser considerados bens acessórios e passaram a integrar a própria infraestrutura mínima da cidadania. O Estado brasileiro já reconheceu isso em relação à energia elétrica, ao gás de cozinha e aos programas de transferência de renda.

A mesma lógica começa agora a se impor no debate sobre conectividade social. Da mesma forma que o poder público compreendeu que nenhuma família pode viver sem acesso mínimo à energia elétrica, torna-se cada vez mais evidente que o acesso básico à Internet também passou a integrar o núcleo da cidadania contemporânea.

Quanto custaria uma tarifa social digital?

Os estudos econômicos realizados trabalharam inicialmente com cenários de 20 MB diários por usuário, suficientes para operações básicas de acesso digital, autenticações, comunicação e utilização de serviços públicos essenciais. As simulações apontaram custos relativamente modestos diante do impacto social potencial e do volume de recursos já vinculados às obrigações do ecossistema regulatório do 5G.

Se o Estado brasileiro já arca com R$ 6,68 bilhões/ano para subsidiar o acesso à energia elétrica de mais de 17 milhões de famílias, e esse investimento é considerado legítimo e essencial, o mesmo raciocínio se aplica à internet.

O custo estimado para fornecer dados móveis patrocinados (apenas para serviços públicos) para um universo similar de beneficiários seria de R$ 1,6 bilhão a R$ 3,2 bilhões por ano (considerando 3 a 6 GB/mês por família, conforme simulações). Esse valor é comparável ao que já se gasta com a TSEE e poderia ser financiado, por exemplo, com recursos do leilão 5G (EACE) ou de novos fundos setoriais.

As projeções econômicas desenvolvidas para o Maranhão trabalharam com um universo potencial de aproximadamente 4,8 milhões de pessoas vinculadas direta ou indiretamente ao CadÚnico e Bolsa Família, considerando franquia básica diária de 20 MB por usuário. A principal variável do modelo é o valor contratado do megabyte (MB) em larga escala pelo poder público junto às operadoras de telecomunicações.

Mesmo no cenário mais elevado, os custos estimados permanecem relativamente modestos diante do impacto social potencial e do volume de recursos já vinculados às obrigações de conectividade decorrentes do leilão do 5G.

Os estudos partiram inicialmente de uma franquia social mínima de 20 MB diários por usuário, suficiente para autenticações digitais, acesso a serviços públicos, comunicação básica e utilização de aplicativos governamentais essenciais.

Tabela elaborada pelo autor com base em projeções técnicas de contratação pública de dados móveis para famílias vinculadas ao CadÚnico no Maranhão.

A própria modelagem técnica demonstra que o debate deixou de ser tecnológico. Tornou-se essencialmente político e social.

O Brasil já possui os instrumentos

O Brasil já possui um ecossistema relativamente maduro de infraestrutura, operadoras, regulação, Cadastro Único, plataformas públicas digitais e instrumentos financeiros capazes de sustentar uma política nacional de conectividade social. O que falta é reconhecer que Internet deixou de ser um serviço acessório e passou a integrar o núcleo da cidadania contemporânea.

A Índia já percebeu isso ao transformar conectividade em instrumento nacional de inclusão econômica e social. Diversos países passaram a discutir tarifas sociais digitais, Internet subsidiada e modelos públicos de acesso patrocinado para o povo pobre.

O Brasil inevitavelmente caminhará na mesma direção.

Assim como o Estado brasileiro criou tarifa social de energia elétrica, programas de transferência de renda e políticas públicas de universalização do acesso à eletricidade, será cada vez mais inevitável discutir a universalização do acesso digital mínimo.

O Maranhão talvez reúna hoje todas as condições objetivas para se transformar no primeiro grande laboratório nacional dessa nova política pública. Alta pobreza, forte presença de programas sociais, ampla utilização de telefonia pré-paga e grande vulnerabilidade digital fazem do estado o ambiente ideal para um projeto-piloto nacional de inclusão digital em larga escala.

O Brasil universalizou o CPF, digitalizou serviços públicos, transferiu benefícios sociais para plataformas eletrônicas e transformou o telefone celular na principal porta de entrada do cidadão ao Estado. Mas milhões de brasileiros continuam do lado de fora dessa nova arquitetura digital simplesmente porque não conseguem pagar pelo acesso.

Décadas atrás, o país discutia a universalização dos telefones públicos. Hoje, a universalização necessária é outra: o acesso mínimo à vida digital.

Porque, no século XXI, exclusão digital também é exclusão social.

* Israel Fernando de Carvalho Bayma é Engenheiro Eletricista/Eletrônico e Advogado

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